Le processus de paix en Irlande du Nord, otage des contradictions du Brexit

Joël Ficet, maître de conférences en science politique à l’Université Libre de Bruxelles.
Joël Ficet, maître de conférences en science politique à l’Université Libre de Bruxelles. - © Tous droits réservés

Une des conséquences inattendues du Brexit est que, pour une fois, le débat public se focalise sur les bénéfices de l’intégration européenne et non sur ses supposés effets pervers : alors que le gouvernement britannique s’acharne à conserver tous les avantages de l’appartenance à l’Union (accès au marché unique, fonds structurels, lutte antiterroriste, coopération scientifique…), la popularité des mouvements eurosceptiques s’est effritée dans d’autres Etats-membres. La perspective du rétablissement d’une frontière terrestre en Irlande nous rappelle de même le premier pilier sur lequel l’Union européenne a été construite : la promesse d’une paix continentale par la coopération économique, à l’exemple de la réconciliation franco-allemande.

L’Irlande du Nord, laboratoire du postnationalisme européen

L’Irlande du Nord, théâtre d’une guerre civile larvée pendant des décennies, a démontré la capacité de l’Union européenne à favoriser les sorties de conflit et à apaiser les nationalismes. L’UE a, tout d’abord, offert un cadre légal favorable à la restauration de la liberté de circulation entre les deux parties de l’île. Le Royaume-Uni et la République d’Irlande faisant partie du marché unique, tant les touristes que les travailleurs ou les marchandises peuvent traverser sans formalités des zones autrefois patrouillées par l’armée. Les industries et le commerce du nord et du sud sont aujourd’hui étroitement intégrés. La fin des contrôles, qui assure la continuité des territoires et offre un substitut symbolique à l’unité politique de l’île, est de la sorte un des acquis les plus tangibles des accords ayant mis fin aux violences en 1998 (les "accords du Vendredi Saint").

L’Union a également soutenu la mise en œuvre de ces derniers au travers de sa politique régionale ainsi que des programmes PEACE, qui financent des projets liés à l’éducation, à la jeunesse, aux relations communautaires ou à la lutte contre la pauvreté. Ainsi, de 1995 à 2013, 1.3 milliards d’euros ont été alloués à des actions de rapprochement entre communautés dans le cadre des programmes PEACE ; la dernière édition (2014-2020) est dotée de 270 millions d’euros. 

Enfin, la législation communautaire et la jurisprudence de la Cour de Justice de l’UE protègent les droits politiques et sociaux des groupes minoritaires ; cet aspect est précieux pour les catholiques nord-irlandais, longtemps discriminés.

Les habitants de l’Ulster, soucieux de maintenir la dynamique de paix, ont donc sans surprise voté à 55% contre le Brexit ; inquiets d’un rétablissement d’une frontière physique ("hard border") et de la perte des fonds européens, certains (dont le Sinn Fein) en viennent même aujourd’hui à réclamer le maintien de l’Irlande du Nord dans l’UE. Le gouvernement britannique et les représentants de l’Union ont d’ailleurs reconnu l’importance de l’enjeu, désignant la frontière irlandaise comme un des points prioritaires sur l’agenda de leurs négociations.

Derrière la rhétorique, des négociations en panne

Hélas, la question cristallise à elle seule l’ensemble des contradictions du Brexit. Le gouvernement britannique a dans un policy paper publié mi-août appelé à une approche "flexible et imaginative" et dévoilé des propositions visant notamment à alléger les formalités d’exportation pour les petites et moyennes entreprises locales (par exemple par un système de notification préalable des exportations ou par le paiement de droits de douanes forfaitaires).

Guy Verhofstadt, le "Monsieur Brexit" du Parlement européen, a toutefois qualifié ces propositions de "fantasme". Plus diplomate, l’équipe de la Commission, menée par Michel Barnier, a dans un document de travail du 6 septembre dernier rappelé la nécessité de respecter les accords du Vendredi Saint, tout en rejetant vers le gouvernement de Theresa May la responsabilité de trouver des solutions compatibles avec les traités européens. Mais les deux partenaires ont en fait chacun une marge de manœuvre limitée.

Pour préserver l’intégrité de l’Union, les négociateurs européens ont adopté une ligne que l’on pourrait résumer en paraphrasant une déclaration de Guy Verhofstadt en mai 2017 : "Nous ne pouvons pas créer un statut pour le Royaume-Uni qui soit plus favorable que l’appartenance à l’UE. Sinon, l’Europe n’a pas de sens". En effet, tolérer des exceptions aux principes du marché commun, fut-ce au nom de la spécificité de la situation nord-irlandaise, reviendrait à réduire les coûts anticipables d’une sortie de l’Union et pourrait donner des idées aux leaders eurosceptiques tels que le hongrois Viktor Orban. De plus, toute concession faite à ce stade pourrait être utilisée comme un précédent pour des tractations ultérieures.

Theresa May navigue elle-même entre plusieurs récifs. D’une part, elle souhaite préserver les accords du Vendredi Saint et la libre circulation avec l’Eire, ce qui correspond aux vœux de ses alliés du Parti unioniste démocratique nord-irlandais, dont elle dépend depuis son demi-échec aux élections législatives de juin 2017. Mais de l’autre, la mise en place d’une "soft border" contreviendrait aux mots d’ordre des partisans du Brexit. Ceux-ci avaient promis que la Grande-Bretagne reprendrait contrôle de ses frontières, que le pays ne serait plus soumis aux directives de la bureaucratie bruxelloise et que la Cour de Justice européenne n’aurait plus autorité sur les cours anglaises. Toutefois, les propositions britanniques actuelles rendraient la frontière poreuse à la contrebande, à l’immigration clandestine voire au terrorisme ; elles engageraient également les autorités du Royaume-Uni à aligner les législations sanitaires du pays sur les standards européens pour faciliter les exportations agricoles de l’Ulster ; elles confirmeraient le pilotage des programmes PEACE par les agences européennes, ce qui implique dès lors la compétence juridique de la Cour de Justice…. Il n’est dès lors pas certain que Theresa May, dont le leadership est contesté, trouve une majorité pour soutenir sa démarche.

Au total, il est difficile de ne pas faire à nouveau le constat que les coûts immédiats du Brexit excèdent de beaucoup ses bénéfices possibles. Si dans l’abstrait recouvrer sa pleine souveraineté est un objectif légitime pour toute nation, la décision du Royaume-Uni apparaît impossible à appliquer sans mettre en péril à la fois les intérêts de sa propre population mais aussi l’acquis communautaire et, en l’occurrence, une des réalisations les plus remarquables de l’Europe en matière de sortie de conflit.

 

Joël Ficet est maître de conférences en science politique à l’Université Libre de Bruxelles, et membre du Centre d’étude de la vie politique. Il enseigne l’analyse des politiques publiques et les politiques publiques européennes. 

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