Check Point: 80% de nos lois sont-elles imposées par l'Union européenne?

L'Europe est vue comme un ogre législatif. Comme un Goliath qui impose ses lois à tous les David qui le compose. Lesquels ne peuvent que le déplorer dans un soupir – "Ce n'est pas nous, c'est (encore) l'Europe" – lorsque leur peuple s'oppose à l'un ou l'autre texte.

Une antienne alimentée par les eurosceptiques des extrêmes droite et gauche qui brandissent un pourcentage écrasant : "80% des lois sont imposées par l'Union européenne".

Mais, aussi surprenant que cela puisse paraître, ce refrain des 80% est également repris en cœur par les europhiles.

Pros et antis jouent la même musique, mais la danse n'est pas là même. Ce sont là "des logiques idéologiques consistant à projeter sur l'UE ce qu'on voudrait qu'elle soit ou, à l'inverse, ne soit pas", écrit en 2014 Yves Bertoncini, directeur de l'Institut Jacques Delors.

Europhiles et -phobes ont tous la fâcheuse tendance à voir l'Europe "en grand et de lui tailler un costume plus ample qu'il ne l'est en réalité".

"L'Europe fait semblant"

Dans un entretien au journal Le Monde, l'ancien eurodéputé Jean-Louis Bourlanges résumait en 2007 : "Contrairement à une légende tenace, 90% des politiques et 98% des financements restent nationaux. Qu'il s'agisse de l'éducation et de la recherche, du droit du travail et de la protection sociale, de l'organisation administrative des territoires, de la justice et de la police, de la défense et de la politique étrangère et même, malgré Maastricht des politiques budgétaires et fiscales, l'essentiel du pouvoir reste dans les États".

Et l'homme politique français de conclure : "Dans ces domaines, l'Europe fait semblant. Semblant d'être une solution aux yeux de ses promoteurs et, à l'inverse, d'être une menace aux yeux de ses adversaires qui lui attribuent abusivement la responsabilité de tous les bouleversements économiques, financiers, sociaux et culturels qui procèdent de la mondialisation".

Voilà le paradoxe d'un argument chiffré servi par des antagonistes.

Ces 80% sont-ils pour autant réalistes ? Lorsque l'on cherche l'origine d'une telle estimation, il faut bien se rendre à l'évidence: aucune étude ne l'évoque.

Une prévision de Jacques Delors

La seule origine plausible avancée par de nombreux articles et travaux de recherche est celle d'une déclaration de Jacques Delors en 1988.

Alors président de la Commission européenne, le Français avait dégainé sa boule de cristal de fédéraliste européen et prédit ces fameux 80%.

Le 14 avril 1988, Delors déclare ainsi dans "Le Club de l'Europe", sur la RTBF : "L'Europe, ce sera en 1992, 80% de la législation économique, financière et fiscale qui sera d'origine européenne".

Prophétie, pronostic, présage, promesse… Mais pas affirmation. Pas fait. Pas réalité. Au mieux un souhait de Monsieur Delors. Prévision que, sans vérifier, certains ont pris aujourd'hui pour une vérité.

L'impossible calcul ?

Quel est alors la véritable proportion de lois imposées, ou du moins découlant de décisions, de l'Union européenne ?

Le premier réflexe pour tenter de répondre à cette question est de se tourner vers le quantitatif : combien de textes législatifs émis par l'Union européenne sont actuellement en vigueur ? Un chiffre qu'il s'agirait ensuite de comparer aux lois en vigueur dans les États membres.

Problème : les États membres ne semblent pas tenir de comptabilité en la matière. Ou du moins pas depuis longtemps.

À ce propos, le cas belge est révélateur : "Les statistiques n'existent que pour les textes publiés au Moniteur belge depuis l'an 2000, en utilisant les possibilités de sa base de données interne de suivi de ses activités", nous confie un responsable de JUSTEL, ladite base de données de la législation consolidée.

Mais, précise-t-il dans la foulée, même pour ces actes plus récents, JUSTEL "ne comprend pas de propriété permettant de déterminer avec précision ce qui est 'actuellement en vigueur'. Cette propriété, surtout pour les textes anciens, n'est pas toujours déterminable, car l'abrogation d'un texte peut être implicite".

Autrement dit, certains textes sont théoriquement toujours en vigueur, mais ne sont plus appliqués dans les faits. Résultat : impossible d'obtenir un nombre exact concernant les lois, arrêtés, décrets et autres ordonnances en usage aujourd'hui dans le Royaume.

Et qui plus est, "l’architecture institutionnelle de la Belgique complique davantage ce calcul, étant donné qu’un certain nombre de directives sont également transposées par les entités fédérées (Régions et Communautés, ndlr)", nous indique-t-on au SPF Affaires étrangères.

"Briser le mythe des 80%"

En France, nous n'avons pas non plus obtenu de réponse. Plusieurs chercheurs de l'Hexagone s'y sont toutefois essayés. Les méthodologies diffèrent, mais, vous le verrez, les résultats sont assez proches.

L'une des rares études quantitatives nous vient du précédemment cité Yves Bertoncini pour le think tank Notre Europe – aujourd'hui baptisé Institut Jacques Delors (tiens, tiens…) – dont il est depuis 2011 le directeur.

Dans ce papier de 2009 intitulé "La législation nationale d'origine communautaire : briser le mythe des 80%", Bertoncini a dressé un laborieux inventaire des normes produites par l'UE (hors traités communautaires) et par les autorités françaises (hors arrêtés ministériels).

Au 1er juillet 2008, 9685 actes normatifs issus de l'Union européenne étaient en vigueur, contre 26 777 lois, ordonnances et décrets produits par la France. Proportionnellement, les actes communautaires ne représentent donc que 36,2% des textes français.

Et ramenées au total des normes (34 476) en vigueur en France – qu'elles soient d'origine communautaire ou nationale –, ces 9685 actes normatifs européens ne correspondent plus qu'à 28,1%.

Une "européanisation de l'activité législative" ?

Une étude plus récente – "Les lois françaises sont-elles écrites à Bruxelles ?" – publiée dans la Revue de l'Union européenne en 2012 a élargi le concept "d'européanisation de l'activité législative". Les auteurs, Sylvain Brouard, Olivia Costa et Éric Kerrouche, ont "choisi de considérer comme européanisée toute loi comportant des dispositions résultant d'une contrainte européenne même si elles occupent une part très minoritaire du texte".

Et ces contraintes européennes, précisent-ils, peuvent aussi bien venir d'une directive que d'un traité ou d'un accord international négocié par l'Union européenne, mais aussi encore d'une décision de la Cour de Justice de l'UE.

Après analyse, les chercheurs de Sciences Po Bordeaux mettent en lumière plusieurs éléments. D'une part, notent-ils, "au-delà des variations annuelles, on constate une augmentation constante de l'européanisation sur la période" 1986-2006. "De moins de 3% en 1986, la proportion du nombre total de lois européanisées atteint 13,3% en 2006. Chaque année, la proportion (…) est plus élevée".

C'est un fait, l'Union prend plus d'ampleur dans l'activité législative. "Elle reste toutefois sans rapport avec les estimations que véhiculent les discours critiques sur l'intégration européenne : de 1986 à 2007, plus de 86% des lois nationales (françaises, ndlr) ne transposaient pas une législation européenne", reformulent-ils.

Pour débusquer des chiffres plus importants, on peut mener la même analyse par secteur. Ainsi, dans le domaine scientifique, technologique et spatial, la part d'européanisation de la législation atteint 39%. Quant à l'agriculture, domaine où s'applique la fameuse PAC (politique agricole commune), on tourne autour des 24% (notons que le papier de Bertoncini évoque lui 43,9%).

On le voit, même dans des secteurs plus ciblés par la machine législative européenne, le taux d'européanisation n'atteint pas les sommets tant de fois brandis. Un constat qui fait dire aux chercheurs de Sciences Po : "L'européanisation des lois apparaît avant tout comme un effet de globalisation. Cela se traduit par une inflation du nombre d'accords et de traités qui lient l'Union européenne à d'autres États ou organisations internationales. La moitié des lois françaises résultant d'une contrainte européenne sont ainsi des textes ratifiant des accords de ce type".

Quant aux lois "qui relèvent de la politique intérieure, l'européanisation est bien réelle, mais limitée : même dans le secteur politique le plus européanisé, la majeure partie des lois adoptées par le Parlement français le sont en l'absence de toute contrainte européenne directe".

Ils concluent : "D'une manière générale, le mythe des 80% est pris à rebours". Au contraire, "dans 80% des cas, les lois françaises sont adoptées en marge de toute contrainte européenne directe".

Des proportions similaires à travers l'Union

Et le cas français ne fait pas figure d'exception. Dans un papier écrit pour la London School of Economics and Political Science, Annette Elisabeth Toeller de l'Université de Hagen mentionne une série d'études du même type menées dans différents États membres de l'Union.

Même si, pour cette chercheuse, les chiffres ne permettent pas réellement d'appréhender l'étendue réelle de l'action législative européenne, il semble bien que la proportion de lois imposées par l'Europe soit similaire d'un pays à l'autre : "La conclusion la plus frappante est que la plupart de ces études ont montré un taux relativement bas d'européanisation de la législation européenne : 15,5% au Royaume-Uni, 14% au Danemark, 10,6% pour l'Autriche, entre 3 et 27% pour la France, entre 1 et 24% pour la Finlande, mais de 39,1% en Allemagne".

Quels que soient les chiffres avancés, les lois comportant au moins une disposition imposée par l'UE n'atteignent jamais la proportion de 80% des législations nationales, chère notamment aux eurosceptiques. Et jamais elles ne sont non plus majoritaires, pas même dans les études aux estimations les plus hautes comme celle, susmentionnée, qui concerne l'Allemagne. Ce chiffre est donc définitivement faux.

Le national impliqué à tous les niveaux de décision

Et s'il devait subsister un quelconque doute, il est bon de rappeler, comme l'ont fait les chercheurs de Sciences Po Bordeaux pour la Revue de l'Union européenne, que les normes européennes "ne sont (…) pas le produit des seules cogitations des fonctionnaires de la Commission européenne, mais d'un processus d'intégration qui implique des représentants des États à tous les stades et à tous les niveaux de la décision".

En d'autres termes, les chefs des États membres décident à l'unanimité des grandes orientations de l'Union au sein du Conseil européen; les grandes décisions sont également prises par le Conseil, avec un ministre par État selon le secteur ; les eurodéputés qui influencent grandement l'adoption des textes européens "ne sont pas des eurocrates : ce sont des responsables politiques nationaux élus dans un cadre national" ; les traités sont négociés et approuvés par les représentants des États, et ratifiés par les parlements nationaux…

La liste est longue, et prouve le "réseau complexe d'interactions politiques qui lie le niveau national et le niveau européen de gouvernement". Du côté des Affaires étrangères belges, on martèle même qu'il est "erroné de parler de contraintes de la part de l'UE ou de 'lois imposées', étant donné que les représentants des États membres et le Parlement européen sont partie du processus décisionnel".

D'où le récent coup de gueule poussé par le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker, qui appelait mi-février les États membres à assumer leurs opinions et leurs actes devant les citoyens plutôt que de se servir à tort et à travers de son institution comme bouc émissaire, dont ils sont pourtant parmi les premiers acteurs.

Dans le cadre de l'émission Europe Hebdo diffusée chaque dimanche à 23h25 sur La Trois, la RTBF vous propose une séquence de "fact checking" – autrement dit, de vérification par les faits – en partenariat avec les chaînes françaises LCP et Public Sénat, et avec le soutien du Parlement européen. Chaque semaine, une déclaration ou une idée reçue passera l'épreuve du "Check Point".

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