Illégale la réforme de la sécurité sociale? "De sérieux arguments en ce sens"

Ces derniers jours, une jeune avocate bruxelloise, Catherine Forget, l'assurait dans plusieurs médias : le principe de dégressivité des allocations de chômage et la suppression des allocations d'insertion ne seraient peut-être pas légaux. Ces pratiques entreraient d'après elle en contradiction avec un principe inscrit dans la Constitution.

"L'information me semble correcte", commente Daniel Dumont, docteur en droit, professeur à l'ULB et spécialiste du droit de la sécurité sociale. "Il ne s'agit pas de dire que, nécessairement, les réformes du chômage qui ont été évoquées sont illégales ou inconstitutionnelles, mais il y a de sérieux arguments en ce sens."

"Nous avons dans notre Constitution – le texte qui occupe la place la plus élevée dans la hiérarchie des normes – une disposition très importante qui proclame un droit à la sécurité sociale (l'article 23 de la Constitution). Et la question est de savoir quelle est la portée juridique de ce droit à la sécurité sociale."

Le législateur "ne peut pas revenir sur des acquis sociaux"

"Est-ce que cela veut dire que, sur cette base, une personne âgée peut aller devant un juge et demander une pension de 1500 ou 2000 euros ? Non, ce n'est pas possible, parce que ce droit constitutionnel à la sécurité sociale n'est pas suffisamment clair et précis pour que l'on puisse, sur cette base-là, demander telle ou telle allocation sociale bien précise."

C'est le Parlement ou le gouvernement qui "donne un contenu" à ce droit particulier, via des lois en matière de pension, chômage ou encore en matière d'allocations familiales… Mais le droit à la sécurité sociale inscrit dans notre Constitution est assorti d'un effet dit de "standstill" ou "principe de non-rétrogression"; cette disposition conserve par là un intérêt juridique, indique Daniel Dumont.

"Le raisonnement (de ce principe de standstill, ndlr) est le suivant : l'idée est qu'on a demandé au législateur, au Parlement, de réaliser le droit à la sécurité sociale – et, pour cela, les élus de la Nation disposent d'une marge d'appréciation assez importante; c'est à eux de faire les choix politiques, de définir les notions, de faire les arbitrages budgétaires… Mais, au minimum, si le législateur se penche sur le droit à la sécurité sociale, il ne peut pas reculer, il ne peut pas défaire ce qui existe déjà. (…) Il ne peut pas revenir sur des acquis sociaux déjà en place."

Principe relatif

Pourtant, cette "marche arrière" a bel et bien lieu. Mais il faut savoir que ce principe de non-rétrogression n'est pas absolu, il ne s'agit pas "d'une interdiction radicale" de revenir sur ce qui a été précédemment décidé. "Le principe est bien qu'on ne peut pas reculer, qu'on ne peut pas détricoter les protections sociales, mais, par exception, on peut le faire", précise le docteur en droit, professeur à l'ULB.

Il y a donc "un certain nombre de conditions bien précises" à respecter; il en existe trois principales qui permettent, "par exception" de détricoter un acquis social :

- Il faut tout d'abord pouvoir invoquer "un but d'intérêt général", c'est-à-dire, par exemple, le fait "d'inciter les travailleurs sans emploi à réintégrer le marché du travail", mais cela peut également être dans le but de "faire des économies budgétaires". Sur le plan juridique, "c'est bien un but d'intérêt général; un juge ne va pas se mêler de savoir si c'est opportun ou non, ce n'est pas son travail", détaille Daniel Dumont.

- Deuxièmement, "il faut que la réforme poursuivie soit nécessaire", elle doit autrement dit atteindre le fameux "but d'intérêt général" fixé, mais, "parmi les différentes possibilités sur la table, le législateur doit choisir celle qui va le moins porter atteindre aux droits sociaux", et qui va donc le moins revenir sur ces acquis sociaux.

- Enfin, il faut que cette réforme, "qui poursuit un but d'intérêt général et qui est nécessaire" pour l'atteindre, "n'ait pas des effets disproportionnés". La réforme, "dans ses différentes modalités techniques, ne doit pas avoir pour effet de détricoter complètement, de réduire quasiment à néant l'acquis social sur lequel on revient". Comment mesurer cela ? Via des "études d'impact" effectuées au préalable par le gouvernement qui doit montrer qu'il "a essayé d'envisager les effets potentiels de la réforme", qu'il s'agisse des effets sur le travail, ou encore sur la pauvreté, etc.

"Des précédents dans la jurisprudence"

Le Conseil d'État a lui-même été saisi de cette question de légalité des réformes par une association flamande de lutte contre la pauvreté, mais n'a pas retenu l'argument, pour une question procédurale "d'intérêt à agir", que n'avait pas, selon le Conseil d'État, cette association. Mais "le Conseil d'État ne s'est pas prononcé sur le fond et les délais de recours pour aller au Conseil d'État sont dépassés depuis longtemps", précise Daniel Dumont.

"La possibilité qu'il reste, et qui est, semble-t-il, maintenant actionnée par de plus en plus de chômeurs, est d'aller devant le tribunal du travail. Chaque chômeur individuellement, au moment où il reçoit une décision de l'Onem, peut aller (dans les trois mois, ndlr) devant le tribunal du travail et dire 'Cette décision de l'Onem me semble contraire à l'article 23 de la Constitution'."

Mais il ne s'agit donc plus de contester le principe de la norme et d'en solliciter son annulation; il s'agit d'une action individuelle en justice avec pour but la non-application, là aussi individuelle, de la nouvelle réforme, car elle est contraire à ce principe de non-rétrogression.

"Il est toutefois difficile de pronostiquer quant aux réponses des juridictions du travail sur ces recours (…), mais, a priori, il ne s'agit pas là d'une construction loufoque, ou tout à fait inédite : on a eu des précédents dans la jurisprudence. Il y a eu des cas similaires par le passé où des réformes ont été jugées contraires à ce principe de 'standstill'."

T.M. (@thomasmignon)

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