Les stratégies nationales d'investissement social dans le tourment de la crise

Les stratégies nationales d'investissement social dans le tourment de la crise
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La Commission européenne a récemment publié un rapport sur l’investissement social en Europe, élaboré par le Réseau européen de politique sociale (ESPN). La conclusion principale du rapport, guère surprenante vu le contexte économique actuel, est que la plupart des États membres ont désinvesti plutôt qu’investi dans le social au cours des dernières années. Dans les lignes qui suivent, nous présentons quelques autres conclusions du rapport.[2]

Vous avez dit "investissement social" ?

Même si aucune définition de l’expression " investissement social " ne fait l’unanimité au sein de l’Union européenne (UE), un certain consensus est toutefois en train d'émerger. Il s’agirait de l'ensemble des mesures et instruments politiques favorisant le développement du capital humain des individus et l'amélioration de leur capacité à participer à la vie sociale et économique ainsi qu’au marché du travail.

Ce concept est loin d’être nouveau. Dès 1997, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) l’utilisait déjà pour désigner le " rendement " des dépenses sociales. Les chercheurs lui ont emboîté le pas, en soulignant entre autres la nécessité de distinguer " dépenses sociales " et " consommation sociale " (ou dépenses de compensation), ces dernières incluant la protection des personnes âgées et les politiques passives du marché du travail. Certains chercheurs ont défendu l’idée d'un " Pacte d'investissement social " pour l'UE. D'autres ont mis en évidence les tensions possibles entre les principes au cœur de l'investissement social et ceux de la protection sociale. D’autres encore ont exprimé des doutes quant à la capacité de l’approche par l’investissement social à soutenir les personnes les plus exposées à la pauvreté ou l’exclusion sociale. La Commission européenne a quant à elle embrassé l'approche d'investissement social en 2013 avec son " Train de mesures sur les investissements sociaux ".

Une approche très inégalement répartie selon les pays

Ce rapport de l’ESPN constitue la première évaluation systématique et indépendante de la mesure dans laquelle les États membres ont privilégié des stratégies d'investissement social. Préparé par Bouget et al., ce rapport marque donc une étape importante susceptible d’orienter les politiques à venir. Il couvre pas moins de 35 pays européens et se base sur les contributions (téléchargeables) des 35 équipes nationales de l’ESPN.

Bouget et al. démontrent que, si de nombreux pays ont commencé à moderniser leur système de protection sociale dans le sens d’un accroissement de l’investissement social, le niveau de celui-ci et les dynamiques à l'œuvre varient beaucoup à travers l’Europe. Trois groupes de pays peuvent être distingués :

• 13 pays (dont la Belgique) ont une approche d'investissement social bien établie, souvent de longue date, dans de nombreuses politiques sociales ;

• 9 pays témoignent d’une prise de conscience croissante de l'investissement social et ont commencé à appliquer certains éléments de cette approche dans quelques domaines d'action spécifiques ;

• dans les 13 pays restants, l’approche d'investissement social est largement absente de l’agenda politique global même si certains de ces pays ont amorcé un mouvement dans cette direction.

La consolidation budgétaire au premier plan

Bouget et al. illustrent amplement une donnée inquiétante : dans un certain nombre de pays, l'impact de la crise économique et de la dominance des politiques de consolidation budgétaire a limité, et dans bon nombre de cas conduit à une baisse du développement d'une approche en termes d'investissement social. Ces baisses sont enregistrées non seulement dans les pays les plus durement touchés par la crise, mais aussi dans ceux dont les politiques d'investissement social étaient plutôt bien développées et couronnées de succès. Ceci est d’autant plus préoccupant que les pays qui présentaient une approche par l'investissement social bien établie avant la crise économique et qui l’ont maintenue au cours de la crise (comme cela a été le cas pour la Belgique) sont ceux dont les économies ont connu les meilleures performances pendant la crise et dont les habitants ont été les mieux protégés de la pauvreté et de l'exclusion sociale.

Bouget et al. identifient quatre grandes modalités par lesquelles la dominance de la consolidation budgétaire et la non mise en œuvre d’évaluations de l'impact social des changements de politiques ont fréquemment freinés le développement des politiques d'investissement social :

  1. La consolidation budgétaire a entraîné des coupes dans les dépenses publiques et sociales, entraînant une réduction du nombre de programmes et de la qualité de ceux-ci ;
  2. elle a eu comme conséquence de délaisser des politiques d’investissement social couronnées de succès en faveur de politiques davantage ciblées sur les personnes les plus dans le besoin et assorties de plus de critères d’éligibilité ;
  3. elle a entraîné le report ou l’annulation de nouvelles politiques d’investissement dans le capital humain et social ;
  4. elle a abouti à favoriser des mesures passives et de court terme plutôt qu’à introduire des mesures plus actives et plus susceptibles d’accroître les capacités.

Les domaines touchés par la baisse de l’investissement social sont nombreux. Parmi ceux-ci, l’assurance-chômage et la protection du revenu minimum (à la fois en termes de durée et d’adéquation) est particulièrement préoccupante, dans la mesure où une protection adéquate du revenu devrait constituer le socle sur lequel construire des politiques davantage orientées vers une stratégie d’investissement social. Même si le tableau n’est pas toujours blanc ou noir (des réductions dans certains politiques d’investissement social peuvent coexister avec des améliorations dans d'autres), la tendance générale va nettement vers un désinvestissement social.

Perspectives d'avenir

Un des messages clés du rapport de Bouget et al. est l’importance de répartir équitablement le fardeau de l'austérité entre générations et groupes sociaux. Dans de nombreux pays, l'investissement dans les politiques de soutien à l’enfance et aux familles a été beaucoup plus touché que les budgets accordés à la protection des personnes âgées.

Les Fonds européens jouent déjà un rôle important dans le soutien à l’élaboration d’une approche davantage tournée vers l'investissement social dans les États membres qui en ont le plus besoin. Ce rôle devrait être approfondi, compte tenu en particulier des écarts croissants en termes de pauvreté et d'exclusion au sein de l'UE. Pour ce faire, il est essentiel que le soutien à l'investissement social devienne partie intégrante du Plan d’investissement de 315 milliards d’euros récemment adopté par l'UE.

Par ailleurs, les politiques économiques de l’UE devraient toutes être évaluées sur la base de leur contribution potentielle à l’atteinte des objectifs sociaux De même, la promotion de l'investissement social devrait constituer un élément central de la mise en œuvre de la stratégie "Europe 2020". Les projets de recommandations spécifiques à l’intention des États membres qui viennent d’être publiés constituent la première épreuve de vérité quant à la capacité de l'UE (tant de la Commission européenne que des États membres) à tenir un discours clair en faveur de l'investissement social et d’une "Europe solidaire" pour l'ensemble de ses citoyens. Il est dès lors difficilement compréhensible qu’alors qu’une personne sur quatre est exposée au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale au sein de l’UE, seuls six pays aient reçu des recommandations les encourageant à renforcer leur lutte contre la pauvreté et l’exclusion. A l’heure actuelle, les stratégies nationales d’investissement social restent donc en effet " dans le tourment de la crise " et il est grand temps qu’elles soient (ré)activées. La crise grecque et ses conséquences sociales et économiques désastreuses rendent cet appel encore plus urgent.

 

Eric Marlier, Luxembourg Institute of Socio-Economic Research ( LISER ) et Bart Vanhercke, Observatoire social européen ( OSE ).

 

[1] Cette opinion est basée sur le rapport " Social investment in Europe – A study of national policies " préparé par l’ESPN par D. Bouget, H. Frazer, E. Marlier, S. Sabato et B. Vanhercke (avec un apport théorique important de D. Natali).

[2] Une version plus élaborée de ce texte a été rédigée en anglais pour le " Policy Network " sous le titre National Social Investment Strategies in the Shadow of the Economic Crisis.

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